Introduktion til debatindlægget

Hvis du arbejder som socialrådgiver, kender du muligvis allerede til Beslutningsstøtten udviklet af TrygFondens Børneforskningscenter, VIA University College og Aarhus Universitet (AU).

Det er et statistisk redskab – baseret på en algoritme – der trækker og samler data fra kommunernes forskellige administrative systemer og er trænet til at forudsige den statistiske sandsynlighed for, at et barn eller en ung mistrives.

Beslutningsstøtten blev udviklet som en del af et pilotprojekt, og det er nu en del af projektet Underretninger i Fokus. Redskabet er dog i skrivende stund ikke blevet brugt på faktiske sager, men andre algoritmiske profileringsredskaber bliver brugt inden for det offentlige. Med den konstante udvikling i arbejdet med algoritmer og kunstig intelligens peger meget også på, at der i fremtiden vil være endnu større brug af diverse profileringsmodeller.

Med Barnets Lov, som træder i kraft i 2024, er der desuden indført en screeningsbestemmelse. Bente Adolphsen – cand.jur. og ekspert i børnesager – forudser, at bestemmelsen vil føre til, at der underrettes langt mere, og at det derfor kan blive endnu mere fristende at få hjælp af diverse profileringsredskaber o.l.

Bente Adolphsen stiller sig dog kritisk over for brugen af disse redskaber.

Hun har fuld forståelse for, at det kan være fristende at bruge redskaber baseret på algoritmer, der kan hjælpe med at producere et grundlag for vurderingen af, om et barn har behov for støtte. Hun mener dog, at denne type redskaber eller systemer nemt risikerer at være i strid med både hjemmelskrav, proportionalitetskrav og saglighed.

Bente Adolphsen pointerer, at det naturligvis ikke kan udelukkes, at der kan udvikles et redskab, der vil kunne holde sig inden for en lovlig indsamling af oplysninger. Hun fastholder dog, at hvis redskabet skal kunne udgøre en reel aflastning i sagsarbejdet, vil det skulle høste så mange typer af oplysninger, at der vil være stor risiko for, at sagsoplysningen i et flertal af sagerne vil være ulovlig.

Lige herunder kan du læse Bente Adolphsens uddybning af sin kritik, hvor hun også udfolder Kammeradvokatens vurdering af Beslutningsstøtten og en række paragraffer i serviceloven/Barnets Lov, som hun mener, at denne type redskaber strider med.

Se også relevant kursus: Sådan påvirker Barnets Lov dine børnesager

I de senere år har der, inden for den offentlige forvaltning, været en øget interesse for at anvende IT-systemer, der ved hjælp af algoritmer kan udpege persongrupper, der påkalder sig særlig interesse eller potentielt kan have brug for hjælp. Også på området for socialt udsatte børn og familier har denne interesse gjort sig gældende, og der er udviklet flere systemer, som bl.a. kommunerne har ønsket at tage i brug.

Mens mange hilser sådanne systemer velkommen, er andre af helt grundlæggende årsager meget kritiske over for brugen af denne type opsporing og identifikation. Kritikere har understreget, at algoritmer er tilbageskuende i udvælgelsen af de typer af oplysninger, der skal høstes i et givent system, mens det, man ønsker at identificere, er et muligt fremtidigt problem. Hertil kommer risici for fejl, bias mm.

Jeg bekender mig til den kritiske gruppe og mener, at der generelt er al mulig grund til at være varsom i forhold til anvendelse af denne type systemer/redskaber – især inden for den offentlige forvaltning. Dette gør sig særligt gældende på områder, hvor borgeren ikke selv har bedt om – endsige ønsker – hjælp.

Et sådant pligtområde er servicelovens – og snart Barnets Lovs – regler om udsatte børn, idet dette område er kendetegnet ved, at kommunen under visse betingelser ikke blot kan, men også skal foretage forskellige sagsskridt, uanset hvordan familien stiller sig. På et sådant pligtområde er der naturligvis særligt fokus på hjemmelskrav og retssikkerhed, hvorfor en særlig agtpågivenhed skal gøre sig gældende under sagsoplysningen.

Jeg blev for nogle år siden under en deltagelse i en workshop på Socialrådgiverdage opmærksom på Beslutningsstøtten som redskab. Hjælperedskabet er udviklet med henblik på at understøtte den kommunale sagsbehandler i den vurdering, som kommunen skal foretage i forbindelse med modtagelse af en underretning. Her er det kommunens opgave at vurdere, om et barn kan antages at have behov for særlig støtte efter serviceloven med, hvad deraf følger af pligt til at undersøge barnets forhold og træffe afgørelse om iværksættelse af foranstaltninger.

Både i workshoppen og senere har jeg udtalt mig kritisk om brugen af redskabet. VIA har – formentlig på baggrund af bl.a. denne kritik –  bedt Kammeradvokaten give sin vurdering af, om redskabet lovligt vil kunne anvendes af kommuner ved modtagelsen af en underretning efter servicelovens bestemmelser. Kammeradvokaten er ligeledes blevet bedt om at vurdere, hvilke forvaltningsretlige regler og krav kommunerne skal overholde, hvis de tager redskabet i anvendelse i den omhandlede sagsbehandling. Kammeradvokaten er herudover blevet bedt om at vurdere, om VIA og AU har databeskyttelsesretlig hjemmel til behandling af de personoplysninger, der indgår i forskningsprojektet, herunder til udvikling og afprøvning af Beslutningsstøtten.

I denne artikel forholder jeg mig udelukkende til den del af Kammeradvokatens erklæring, der omhandler vurderingen af, om de forvaltningsretlige regler og principper er forenelige med anvendelse af det udviklede støtteredskab (Beslutningsstøtten) og lignende redskaber/systemer.

Tag en digital lektion om Barnets Lov

Kammeradvokatens vurdering af Beslutningsstøtten

I Kammeradvokatens fremstilling gennemgås reglerne om underretninger og kommunens opgaver i forbindelse med modtagelsen af en underretning efter disse regler. Herefter gennemgår Kammeradvokaten enkelte regler i servicelovens kap. 11, særligt formålsbestemmelsen i § 46 og undersøgelsesbestemmelsen i § 50.

På baggrund af denne gennemgang, og med støtte fra relevante punkter i vejledning nr. 3 til serviceloven (Socialministeriets vejledning 9142 af 26/2 2019), når Kammeradvokaten frem til, at anvendelse af Beslutningsstøtten er i overensstemmelse med forvaltningsretlige grundsætninger og principper om legalitet, saglighed, lighed, pligtmæssigt skøn og proportionalitet. Kammeradvokaten finder desuden, at støtteredskabet også lovligt vil kunne anvendes i en udbygget version, hvor flere oplysninger om barnet og familien inddrages.

Servicelovens regler og kommunens opgaver over for udsatte børn og deres familier

Serviceloven indeholder en variation af regler, der alle har det sigte at hjælpe borgere, der har behov for hjælp og støtte. Barnets Lov ændrer ikke disse reglers grundforpligtelser og betingelser.

Som det fremgår af § 1 (fortsat § 1 i Barnets Lov), er formålet med loven dels at forebygge sociale problemer gennem rådgivning og støtte, dels at tilbyde almene serviceydelser, der kan have et forebyggende sigte, og dels endelig at tilgodese behov, der følger af nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer.

Loven bygger på den ansvarsfordeling mellem borger og stat, der findes i grundlovens § 75. Servicelovens § 1, stk. 3 forudsætter således, at borgeren først og fremmest søger at klare sig selv og sørge for ”sig og sine”. Denne forudsætning betyder sammenholdt med det grundlæggende proportionalitetsprincip, at kommunen altid skal vurdere, om borgeren (familien) selv kan klare evt. vanskeligheder, før der tilbydes hjælp.

Se også relevant kursus: Sådan påvirker Barnets Lov dine børnesager

Hertil kommer, at den hjælp, der kan ”tilbydes” efter kap. 11 (§ 32 i Barnets Lov), har en anden karakter end rådgivning og almene ydelser, idet der for børneområdets vedkommende er tale om et pligtområde. Heraf følger, at kommunen har pligt til at påbegynde en børnesag og/eller gribe ind i familiens liv, hvis betingelserne i reglerne i kap. 11 er opfyldt. Den stærke magt/pligt, der er pålagt kommunerne, afspejler sig naturligvis i reglerne – såvel de materielle som de processuelle, hvorfor det skærpede hjemmelskrav og krav om øgede retssikkerhedsgarantier gennemsyrer regelsættet.

De materielle børneregler er opbygget i forskellige faser og understøttes for en stor dels vedkommende af processuelle særregler, der skal sikre, at kommunen foretager de relevante saglige vurderinger i alle faser af børnesagen.

Lovgiver har bl.a. indført en række krav, som kommunen skal opfylde i forbindelse med modtagelse af en underretning. Reglerne blev indført, fordi undersøgelser og en række enkeltsager viste, at for mange kommuner hverken havde systematiske procedurer i forbindelse med modtagelse af en underretning eller foretog en tilstrækkelig relevant vurdering af det omhandlede barns situation. Reglerne er altså indført for at sikre, at kommunen iagttager den nødvendige omhyggelighed ved vurderingen af, om et barn kan antages at have behov for hjælp efter servicelovens børnebestemmelser (kap. 11).

Som Kammeradvokatens gennemgang af reglerne viser, er der tale om 3 forskellige bestemmelser om underretningspligt:

• § 154, som gælder alle borgere (§ 135 i Barnets Lov):

Denne regel pålægger den (alle) at underrette til kommunen, hvis personen får kendskab til, at et barn udsættes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringer dets sundhed eller udvikling i fare. Som man kan se, er der tale om forhold hos et barn, som lovgiver har en forventning om, at alle – også personer uden særlig viden om børns udvikling – vil kunne se og identificere som potentielt skadelige.

• § 152, som kaldes ”den mellemkommunale underretningspligt” (§ 132 i Barnets Lov):

Her har en kommune allerede identificeret, at et barn kan have behov for særlig støtte efter servicelovens børneregler og er således i gang med den videre sagsbehandling. Reglen omhandler det tilfælde, hvor familien under den igangværende sagsbehandling fraflytter kommunen. Fraflytningskommunen skal i den situation sende en underretning til tilflytningskommunen og medsende relevante sagsakter og den eller de vurderinger, som fraflytningskommunen har foretaget frem til flytningen.

• § 153, som kaldes ”den skærpede underretningspligt” (§ 133 i Barnets Lov):

Denne regel kaldes ”skærpet”, fordi den pålægger alle offentligt ansatte og visse andre grupper at underrette, hvis de antager, at barnet kan have behov for særlig støtte efter servicelovens børnebestemmelser (kap. 11). Skærpelsen i forhold til § 154 ligger således i, at offentligt ansatte og fagfolk skal underrette blot ved en antagelse om, at barnet kan have behov for støtte efter servicelovens børnebestemmelser. I forhold til de persongrupper, der er omfattet af denne bestemmelse, forventer lovgiver altså en større viden om børns behov og den sociale lovgivning, der sætter dem i stand til at kunne vurdere, at et barn formentlig har brug for den hjælp, der findes i servicelovens børnebestemmelser (primært § 52).

Som det fremgår, kan ”underretninger” være en ret forskelligartet størrelse, og det stiller selvfølgelig store krav til den faglige vurdering, der skal foretages ved modtagelsen af en underretning. Underretninger kan spænde fra, at en forælder, der er blevet sur på barnets anden forælder, søger at inddrage kommunen i forældrenes stridigheder – over en vred nabo, der ønsker at gøre livet surt for en forælder/familie – til en meget velunderbygget mellemkommunal underretning. Der kan også være tale om underretninger fra offentligt ansatte, der har misforstået reglerne og derfor underretter om forhold, der ikke hører under servicelovens regelsæt.

Kommunens pligt ved modtagelsen af en underretning

Der er altså al mulig grund til og behov for, at kommunen iagttager en vis forsigtighed ved indsamling af oplysninger i denne fase, da der kan være meget stor forskel på, hvilke typer af oplysninger, det kan være relevant og dermed lovligt at indhente.

Men uanset hvilken type underretning der er tale om, har kommunen pligt til inden 24 timer at foretage en indledende risikovurdering af barnets situation. Finder kommunen ikke, at barnet er i øjeblikkelig fare, består næste fase af sagsbehandlingen af en vurdering af, hvilke oplysninger kommunen på baggrund af de relativt sparsomme oplysninger, der fremgår af underretningen, lovligt kan og skal indhente. Formålet med denne vurdering er at tage stilling til, om der skal rejses en sag efter servicelovens kap. 11.

Som det fremgår af § 50, har kommunen pligt til at undersøge barnets forhold, hvis ”det må antages, at et barn eller ung trænger til særlig støtte” (efter kap. 11). I det øjeblik kommunen har afgjort, at en undersøgelse efter § 50 skal påbegyndes, er der hjemmel til at indhente alle de oplysninger, der kan være relevante for at få afklaret, om antagelsen var korrekt. For at sikre at kommunen kan løse denne opgave, er der i retssikkerhedsloven indført en særlig regel i § 11c, der gør det muligt for kommunen – også uden samtykke – at indsamle alle relevante oplysninger om barnet og dets familie fra andre myndigheder og enkeltpersoner. Andre myndigheder har hermed, jf. forvaltningslovens § 31, pligt til at efterkomme kommunens anmodning om oplysninger, mens privatpersoner ikke har pligt til at svare. Med en så vidtgående regel er det naturligvis helt afgørende, at der skelnes mellem de forskellige faser af en sag efter serviceloven.

Det er derfor vigtigt at slå fast, at kommunens sagsbehandling i forbindelse med modtagelsen af en underretning skal tilrettelægges sådan, at kommunen kan drage en sagligt begrundet konklusion vedrørende barnets situation – og herunder tage stilling til, om der skal påbegyndes en undersøgelse efter § 50 (§20 i ny lov).

Den konklusion, som kommunen på dette tidspunkt kan komme frem til, kan være:

1) at forældrene drager tilstrækkelig omsorg for barnet.

I denne situation henlægges sagen.

2) at forældrene nok drager god omsorg for barnet, men kunne have gavn af en målrettet rådgivning.

I denne situation kan kommunen tilbyde rådgivning efter servicelovens § 11, stk. 2 eller en mere målrettet indsats efter servicelovens § 11, stk. 3

3) at barnet antageligt har behov for støtte efter kap. 11

I denne situation træffes afgørelse om påbegyndelse af en undersøgelse efter § 50, hvor forældrene og barnet/den unge så vidt muligt inddrages i undersøgelsen. Hvis forældremyndighedsindehaveren og/eller den 15-årige er uenige i, at barnets forhold skal undersøges, kan de ikke forhindre kommunen i at undersøge sagen, men de kan klage til Ankestyrelsen over, at undersøgelsen foretages. Denne klage har ikke opsættende virkning.

Hvis kommunen træffer afgørelse om påbegyndelse af en undersøgelse efter § 50, skifter sagen som sagt karakter, idet der nu åbnes for muligheden for en meget omfattende undersøgelse med pligt til og mulighed for at indsamle en lang række meget personlige og fortrolige oplysninger om familien – også uden samtykke. Denne del af kommunens sagsbehandling styres af formålsbestemmelsen i § 46, der oplister en række formål, som kommunen stedse skal forfølge under en børnesag.

Herudover fremhæves i § 50 seks forhold, som kommunen eksplicit skal forholde sig til under undersøgelsen af barnets situation. Lovgiver har således tydeliggjort, hvilke relevante aspekter og oplysninger, der skal indgå i dén lovpligtige helhedsvurdering af barnets situation, som det er kommunens opgave at tilvejebringe som baggrund for den konklusion, der afslutter § 50-undersøgelsen.

Tag en digital lektion om Barnets Lov

Undersøgelser efter Barnets Lov

Servicelovens logiske opbygning udfordres kraftigt af den nye regel om screening i Barnets Lov (§ 18), og sagsarbejdet i kommunen vil blive vanskeliggjort og retssikkerhedsmæssigt risikabelt, hvis den ansatte ikke er tilstrækkeligt velfunderet i de forvaltningsretlige regler.

I Barnets Lov sløres forskellen mellem ansøgning fra familien selv (forvaltningsloven § 29) og kommunens pligt til – også af egen drift – at rejse en “børnesag” (Barnets Lov §§ 18-20). Det bliver derfor meget vanskeligere for kommunen og familien at identificere det skæringspunkt, der afgør, om kommunen uden samtykke må undersøge familiens forhold og dermed indhente oplysninger uden samtykke. Denne problemstilling forstærkes af, at reglen i retssikkerhedslovens § 11c med Barnets Lov udvides til at omfatte indhentning uden samtykke allerede i forbindelse med screening.

Den sagsbehandler, som ikke er helt fortrolig med forvaltningsretten, vil derfor let kunne forfalde til at tro, at der så allerede i forbindelse med screening lovligt kan indhentes alle mulige oplysninger om barnet og familien. MEN det er ikke tilfældet! Som bekendt må en sag i det offentlige aldrig overoplyses, så screeningsbestemmelsen giver ikke i sig selv en carte blanche til at indhente oplysninger udover, hvad der er relevant for at kunne træffe afgørelse, som i § 18 er: “på det foreliggende grundlag” og i § 19 omfatter det, der er relevant for at “afdække et par problemstillinger”. Det er altså først, hvis kommunen vurderer, at sagen skal undersøges efter § 20, at indhentningsmuligheden udvides betragteligt.

Ovennævnte analyse og konklusion på baggrund af servicelovens bestemmelser kommer så til at se sådan ud i forhold til underretninger efter Barnets Lov:

Screening efter § 18:

1) at forældrene drager tilstrækkelig omsorg for barnet.

I denne situation henlægges sagen / eller handicapkompenserende ydelser

2) at forældrene nok drager god omsorg for barnet, men kunne have gavn af en målrettet rådgivning.

I denne situation kan kommunen tilbyde rådgivning efter Barnets Lov §§ 28 og 29 eller en mere målrettet indsats efter Barnets Lov § 30

3) at forældrene nok drager god omsorg for barnet, men at der er behov for at afdække et eller flere forhold af betydning for barnets støttebehov efter Barnets Lov § 19

4) at barnet antageligt har behov for særlig støtte

I denne situation træffes afgørelse om påbegyndelse af en undersøgelse efter Barnets Lov § 20, hvor forældrene og barnet/den unge så vidt muligt inddrages i undersøgelsen. Hvis forældremyndighedsindehaveren og/eller den 15-årige er uenige i, at barnets forhold skal undersøges, kan de ikke forhindre kommunen i at undersøge sagen, men de kan klage til Ankestyrelsen over, at undersøgelsen foretages. Denne klage har ikke opsættende virkning.

Se også relevant kursus: Sådan påvirker Barnets Lov dine børnesager

Min konklusion

Som det kan ses af denne fremstilling, er der stor forskel på, hvad det er kommunen skal undersøge og forholde sig til ved modtagelsen af en underretning og senere under en evt. sag efter kap. 11. (§ 20-sag efter Barnets Lov)

Denne forskel forholder Kammeradvokaten sig imidlertid ikke til. Kammeradvokaten begrunder således sin konklusion om, at Beslutningsstøtten lovligt kan anvendes ved modtagelsen af en underretning, med regler og argumenter, der vedrører en sag efter kap. 11. Kammeradvokaten overser dermed fuldstændig, at det, der skal vurderes ved en underretning, er ”risikoen for barnets mulige mistrivsel”. De regler og retningslinjer, som Kammeradvokaten anfører som begrundelse for lovligheden af anvendelsen af Beslutningsstøtten, vedrører den vurdering, som kommunen skal foretage på baggrund af en § 50-undersøgelse, hvor kommunens opgave er at vurdere, om der ”er risiko for, at barnet vil mistrives”, medmindre kommunen griber ind med støtte efter børnereglerne.

Der er meget stærke retssikkerhedsmæssige begrundelser for, at denne forskel står meget klart for kommunen, så der ikke sker en udviskning af de grundlæggende krav til lovlig sagsbehandling.

Det er min opfattelse, at der vil forekomme underretninger, hvor det vil være sagligt og lovligt at indsamle samtlige af de oplysninger, der er udvalgt i Beslutningsstøtten, mens en generel indsamling af de oplysninger, som Beslutningsstøtten og lignende redskaber er sat til at høste automatisk i alle underretningssager i mange – måske de fleste sager – vil være i strid med både hjemmelskrav, saglighed og proportionalitet.

Det er naturligvis helt afgørende for det potentielt socialt udsatte barn, at kommunen ved modtagelsen af en underretning ikke overser faresignaler og risiko for omsorgssvigt og fejludvikling hos barnet, men det er lige så vigtigt, at helt grundlæggende forvaltningsretlige regler og principper, der er givet for at sikre retssikkerhed og korrekte afgørelser, overholdes.

Der er derfor brug for, at der i kommunen er ansat dygtige sagsbehandlere, der kan foretage de forskelligartede pligtmæssige skøn, som kræves i alle faser af børnesagen.

En oplæring i en sikker forståelse af forvaltningsretten med særligt henblik på at kunne træffe korrekte juridiske afgørelser vil derfor være et bedre bud på at løse de udfordringer, kommunerne står over for på dette område, end udvikling af redskaber, hvis anvendelse i de fleste tilfælde vil være i strid med data- og forvaltningsretlige regler og principper, og som tillige vil være potentielt skadelige for borgernes/familiernes tillid til det offentlige kommunale system.